乡村治理是国家治理的基石，治理有效是推动乡村全面振兴的重要保障。近年来，我国乡村治理工作取得了显著成效，乡村治理体系和治理能力现代化持续推进。2024年中央一号文件将“提升乡村治理水平”作为推进乡村全面振兴的三大重点之一，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，为乡村治理现代化勾勒了秩序图景，指明了努力方向。
针对“乡村治理提升”这一主题，清华大学公共管理学院教授、清华大学中国农村研究院执行院长王亚华于2024年8月接受《农民日报》“对话”栏目采访。采访共包含“乡村治理的现状与问题”“三治融合的治理格局”“数字治理水平”等8个问题。以下为采访整理稿原文，在《农民日报》评论部“重农评”8月15日刊发稿基础上整理，全文约6000字，本公号发布以飨读者。
王亚华
清华大学公共管理学院教授
清华大学中国农村研究院执行院长
01 在全面推进乡村振兴大背景下，如何理解乡村治理的内涵与作用？乡村治理总体进展如何？
中国农村面临三大主题，分别是基本生存、经济发展和有效治理。随着经济社会的不断发展，前两个问题得到了较好解决，乡村的有效治理已经成为“三农”问题的关键。党的十九大提出的乡村振兴二十字总要求中就包括了“治理有效”。在全面推进乡村振兴的时代背景下，提升乡村治理水平以推进乡村治理体系和治理能力的现代化，成为实施乡村振兴战略的关键环节和推进国家治理现代化的基石。
乡村治理是一个广泛而又复杂的概念。从治理主体上来说，乡村治理重点关注参与乡村治理过程的多元主体，例如政府、乡村干部、农民、公司企业、基层组织等；从治理手段上来说，乡村治理包括现代化进程中的各类治理技术，以及通过治理技术推动乡村实现有效治理的过程；从治理目标上来说，乡村治理是多元主体通过各类治理手段参与村庄各类社会事务、经济事务等各类公共事务的治理过程。简而言之，所谓的乡村治理，是解决乡村各类问题的方式方法。乡村治理现代化即通过多元主体的参与和现代化的治理手段，运用现代治理理念，推动乡村现代化水平提升的过程。有效的乡村治理，有助于乡村功能得到更好地发挥，可以最大程度激发乡村的经济价值、生态价值和文化价值，把农村从“粮仓”变为“厨房”，把农村的“穷山”变成“金山”，把农村从“田园”变成“花园”。当前，我国乡村治理朝向主体更加多元、手段更加丰富、范围更加扩大的多元格局迈进，社会治理效能不断增强，乡村治理的现代化水平不断提升。
02 党的二十届三中全会提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，怎样理解三者在乡村治理中的关系？“三治结合”的乡村治理格局如何有序运转？
“自治、法治、德治”是推进乡村治理现代化的基本途径。党的二十届三中全会在第十三章“推进国家安全体系和能力现代化”中指出，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。这为乡村治理现代化勾勒了秩序图景和努力方向。实际上，在乡村治理现代化过程中，自治、法治与德治互为基础、相互补充，通过三治融合可以实现有效的公共治理。
“三治融合”需要自治、法治与德治同时发挥基础性作用，形成共建共治共享的乡村治理格局。首先，自治是乡村治理的基础，是实现人民群众自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的需要。法治是国家意志的体现，为保障基层事务治理提供根本性保障；德治是乡村治理体系建设的辅助工具，作为一种“软治理”工具，借助道德伦理和文化传统的力量增强治理效果。在乡村治理过程中，通过充分自治坚持农民主体地位，提升农民参与能力与参与意愿，回答了乡村治理“谁是主体”的问题。通过充分的法治化发展提升农民法治意识，通过各类法治化手段完善乡村法治体系，提升法治化治理效能和社会的依法治理水平，回答了乡村治理“谁来保障”的问题。传统文化中的礼法精神往往是同构的，代表着传统的乡村治理资源。德治的发展往往更能够适应乡村的“本土性”，成为维护村庄公平正义，形成积极向上的公序良俗的基础，回答了乡村治理“谁来辅助的问题”。综上而言，中国式乡村治理现代化需要自治、法治、德治互为基础，相互补充，三者的融合为实现有效的村庄治理提供了基本秩序。
03 乡村治理水平的提升，对于促进城乡融合发展、缩小城乡差距有何重要意义？应如何构建城乡治理的协同机制？
城乡融合发展的关键是打破城乡二元分割体制，畅通城乡要素平等交换、双向流动，实现以城带乡、城乡共荣。而乡村治理水平的提升，又是推进城乡融合发展的关键。
首先，通过乡村治理水平提升，带动乡村要素承接能力，推动城乡要素流动。长期以来城市与乡村要素要素的不平等流动是导致城乡差距扩大的根本原因。通过乡村治理水平的提升，增强乡村资源要素的配置能力，有助于推动城乡要素畅通流动，发挥乡村与城市各自的优势，增强农村发展的内生活力。
第二，通过乡村治理水平的提升，能够保障乡村发展的各项制度落实落地。乡村整体治理水平的提升使得农村土地改革制度、基本经营制度、宅基地制度、各项联农带农富农制度得到执行，提高乡村的政策执行能力。通过体系建设、制度保障，推动各类政策安排发挥效力，有效缩小城乡发展差距。
第三，乡村治理水平的提升推动基层治理体系与治理能力现代化。乡村治理的现代化，必将推动乡村形成更加现代的生产生活方式，破除治理资源失衡、治理机制衔接不畅等城乡融合发展的制度桎梏。
综上，城乡融合发展需要在治理水平上同步跟进，实现协同。在推进乡村振兴进程中，城乡不再被视作割裂的整体，而是在发展的共同体。构建城乡治理的协同机制，关键是形成城乡治理共同体。面对城乡融合发展的各类政策衔接性问题和碎片化问题，通过规划先行、主体融合、协同执行的方式寻找城乡发展的“最大公约数”，在实践中探索创新城乡融合发展之路。
04 进一步提升乡村治理水平，当前正面对的突出问题有哪些？下一步应如何着手解决？
乡村治理水平影响我国国家治理的总体进展。乡村治理是我国基层治理的重要基本盘。党的十八大以来，我国高度重视乡村治理的发展，形成了密集的政策群和制度体系。随着乡村振兴战略的提出，乡村治理逐步发展到了新的阶段，但在新的历史发展推动乡村治理水平提升，仍然存在一些挑战。
第一，乡村治理体系总体尚不健全。乡村治理多元力量难以形成合力，治理体系分散，乡镇政府和村级组织行政化倾向明显，乡村治理总体缺乏效率。同时，基层组织建设水平有待提高，部分村级组织治理理念较为落后，治理资源匮乏。需要建立党建引领、多元化主体参与的现代化治理体系，提升村级党组织的治理能力，建立共创共享的村庄治理秩序。
第二，乡村治理人才队伍薄弱。受经济社会发展和城市化影响，我国乡村振兴人才队伍存在短板。主要存在的问题是乡村人才数量短缺、人才质量不高、人才结构失衡，整体乡村人才培养的体制机制不健全。同时乡村人才引进存在一定难度，需要进一步通过政策引领，形成体系化的人才振兴框架，进一步扩充丰富乡村人才队伍。
第三，乡村治理现代化转型过程中的法治建设滞后。现代社会强调的法治精神和契约精神，在一定程度上同传统上讲究人情礼法的乡村社会存在张力，客观上要求现代乡村建设加快法治化进程，提升村级组织和村干部的法治素养，提升整体乡村的法治化水平，探索“自治”和“德治”支持“法治”良性发展的机制和路径。
第四，乡村治理的硬件基础较为落后。我国乡村的基础设施相对于城市还有较大差距，部分村庄的硬件基础设施建设缓慢，城乡基本公共服务水平差距较大。进一步提升乡村治理水平，需要提升治理条件和物质基础，加强农村公共基础设施建设，提升乡村公共服务水平，推动农村教育、医疗、养老等公共服务的高质量供给，推动农村具备现代化的生产生活条件。
05 推进乡村治理体系现代化，应如何从体制机制上构建多元主体协同的有效治理？
实现有效的乡村治理，推进乡村治理体系和治理能力的现代化，关键是多元主体的协同。乡村治理的舞台是广阔的，参与乡村建设的主体也是多元的，包括政府、村级组织、市场企业、社会组织、村民个体等，甚至在农村生产生活的个体都还有原乡人、归乡人、新乡人等多个类别。这些主体共同参与乡村治理过程，都是乡村发展不可缺少的重要力量。多元主体间的协同是有规律的，在体制机制上有“五大要件”，可以推动主体间协同合作，实现有效的乡村治理。
第一，领导力有效供给是实现多元主体协同的必要条件。在乡村治理的全过程中，公共领导力有助于推动主体间的有效联结。不论是乡村能人还是企业家或是村干部，也不论是在日常的治理过程或大型项目的落地过程，都需要具有一定能力和水平的带头人。例如，浙江“千万工程”的经验就发挥了中国特色的体制优势，通过多层次的领导力供给牵引乡村振兴，组织动员了人民群众的力量，整合社会各方面资源实现有效的乡村治理。
第二，共识凝聚是多元主体达成合作的关键一环。乡村治理的过程是不同治理主体凝聚共识的过程。在治理过程中的主体性需求可以通过共识的达成形成合力，形成稳定的治理共同体。通过共识的形成加强多元主体的凝聚力，产生创新性的理念，并能够普遍被大家认可与接受。
第三，内生动力是多元主体协同的基石。推动乡村治理需要最大程度激发广大参与主体的内生动力，只有不同主体得到充分激励，形成内生动力，才能够实现持续性的、稳定的集体行动。例如，在榕江“村超”的发展历程中，政府、社会组织、公司企业、广大村民等不同的主体对“村超”怀有极高的热情，人人都将自己视为“村超人”，持续推动了“村超”火爆出圈。
第四，利益联结是多元主体协同的保障。在乡村治理的过程中，多元主体如果能够达成长期有效的合作，那么必然以某种创新性的方式兼顾了各方的利益需求，并形成了稳定的合作模式。尤其是在乡村产业发展过程中，兼顾村集体利益、广大农民的切身利益、企业及合作社的经济效益，能够更好地推动村庄经济发展中不同主体的协同，推动大家“心往一处想，劲往一处使”，达成有效治理共同体。
第五，能力培育是多元主体协同的催化剂。多元主体要想达成协同，并不是一个一蹴而就的过程。其中充满着试错、探索、学习的空间，是一个与时俱进、不断调试的过程。提升乡村治理效能，不同的参与主体需要在协同过程中相互磨合、配合、衔接，提升发展动能，抓住发展的机遇，实现共创共享。
06 当前，数字技术为乡村治理水平提升提供重要的现代化途径，目前各地的数字乡村治理发展情况如何？乡村治理数字化转型应从哪些方面入手？
把握数字时代机遇，走数字赋能乡村治理之路是新时代乡村治理现代化的重要主题之一。当前，全国各地通过人工智能、物联网等数字技术的应用，在信息搜寻、复制、运输、追踪和验证等方面提供便利，增强治理效率，为农业产业治理、农村社会治理和农民人居环境整治全面赋能。“互联网 政务服务”向农村延伸，国家电子政务外网已实现县级行政区域 100%覆盖、乡镇覆盖率达96.1%。乡村基层综合治理水平不断提高，乡村智慧应急能力明显增强。在未来的乡村治理数字化发展中，应着重提升以下方面。
第一，提升乡村治理多元主体的数字化水平。着力减小数字鸿沟带来的负面影响。提升广大治理主体的数字化素养，加强对政府行政机构从业人员、涉农企业或农业合作社经营管理人员、乡村能人和普通农户等多元社会主体数字意识培训和数字思维训练，建立多元社会主体数字化治理的观念。
第二，推动乡村治理全面快速向数字化转型。通过数字场景运用、建设运营管理和保障体系的建设，推动数字化治理体系建设。不断发掘数字化治理的应用潜力，通过乡村数字经济培育和发展乡村新业态，推动农村电子商务发展；通过乡村数字治理手段推动基层智慧党建、政务服务信息化建设、智能化村务管理、基层综合信息化治理水平。
第三，加快乡村数字技术基础设施建设。数字技术基础设施建设是数字技术赋能乡村治理的物质保障和先决条件，要加快推进5g、农业物联网等新型基础设施建设，优化升级农业全产业链条、农村信息服务等数字装备，推动数字技术赋能乡村产业发展，加大欠发达地区数字化基础设施建设的支持力度，提升乡村数字基础设施的整体水平。
07 在推进乡村治理水平提升过程中，应如何调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性和创造性，形成共建共治共享的良好局面？
第一，提供农民参与乡村事务的稳定制度供给。推动乡村治理水平提升，需要制度先行，通过良好的农民参与的制度设计，提升农民参与治理的热情与自信，增强农民参与治理的效果。构建上级政府支持，以村委会、村民小组等基层组织带动的农民参与机制，创新发展村民自治制度。村民自治制度是全过程人民民主的重要制度构成，要通过规则制度的有效供给，确保村民享有“知情权、参与权、表达权、监督权”，形成共建共治共享乡村治理格局。
第二，拓宽参与渠道，创新参与方式。农民参与乡村治理水平既靠主动参与机制，也靠被动知情机制。一方面，应拓展农民政治参与的渠道，通过村民大会、村民代表大会、各类协商协调会增加村民参与机会，拓宽村民利益表达渠道，创新村民参与乡村事务的途径。另一方面，推动村务主动公开制度实施，保障村民知情权，完善村级信息公开公示制度，让农民便捷了解村庄治理过程和公共事务，保障农民主体地位。
第三，培育农民主体地位和现代治理理念。通过文化宣传等途径，鼓励、动员农民参与乡村事务的热情，培育农民公共参与的民主意识，提升农民参与村庄事务的意愿与能力，不断塑造农民的现代治理观念。例如，在榕江“村超”案例中，广大农民形成了强烈的参与意识，积极主动参与“村超”的谋划过程，生动体现了“全民足球”的魅力。
第四，注重发挥党建引领农民参与的作用。党的领导是中国特色社会主义的独特优势。乡村治理要通过党组织的有效领导，切实保障农民群众和各方主体参与村庄事务的权力，推动多元主体能够协同发力。例如，山东省薛城区在推进乡村振兴过程中，通过建设“党建联合体”鼓励村民参与村庄建设，共享发展成果，通过基层党支部营造良好参与氛围，拓展农民参与渠道和参与方式。
08 未来，随着乡村社会进一步变迁，乡村治理也将面对更多新的挑战与机遇，我们应该如何前瞻性布局，确保乡村治理水平持续稳步提升？
第一，健全完善乡村治理现代化体系。乡村治理的现代化的基础是乡村治理制度的现代化，应通过制度设计和体制机制创新，形成稳定、可持续的乡村治理体系，通过有效的制度供给形成乡村治理共识性规范。通过乡村治理制度的完善，推动“自治、德治、法治”相结合的基层治理体系的形成。应着力提升制度执行力，推动在治理过程中各项制度和各项政策的执行效率，将制度优势转化为治理效能。
第二，充分发挥“自治、法治、德治”的作用。要提升村民自治能力，增强乡村法治建设，推动村庄德治发展。通过村民自治落实人民群众当家作主，维护村民利益和村庄共同利益，培育壮大村民组织，培育农民主体意识；不断增强农民法治精神，增强法治氛围，通过法治建设保障农民基本权益；通过德治塑造良好社会风尚，传承乡土社会的优良传统，以“非正式规则”赋能乡村正式规则。
第三，构建多元主体共建共治共享的乡村治理格局。要广泛吸纳乡村发展中的各类力量协同参与乡村治理过程，形成运行有效的乡村治理共同体。在乡村治理共同体中，要坚持基层党组织的引领作用，拓展党建引领的政治优势和组织优势；要发挥村民主体地位，凝聚村民力量，引导广大农民通过各类渠道参与乡村治理的各个环节；要推动乡镇政府职能转变，打造服务型政府，增强乡镇政府的服务水平和公共服务供给能力；要引导多元利益融合，形成公司企业与乡村社会利益共享、协同共治的局面。
第四，加强党在基层治理中的组织建设和效能发挥。乡村治理现代化要坚持党的领导，要不断增强基层党组织在乡村治理中的领导地位。推动基层党组织与时俱进，提升社会治理能力和治理水平，成为农民心中的“主心骨”。通过组织振兴，创新基层党建形式，进一步提升乡村党组织的号召力、凝聚力、影响力，打造一支政治过硬、本领过硬、作风过硬的乡村振兴干部队伍，不断提升党建基层治理的效能，持续为乡村振兴提供动力源泉。
供稿丨清华大学中国农村研究院