紧随全球浪潮，中国在中央和地方层面也开展了丰富多样的数字政府实践，为跨部门数据共享问题的研究提供了契机。2023年10月25日，国家数据局挂牌成立，开创了统筹数据资源整合共享和开发利用的新局面。我院黄甄铭博士生、梁正教授与我院出站博士后北京邮电大学魏娜副教授共同合作，以纵向案例观察，探究了中国情境下地方政府跨部门数据共享效果的动态演变机制，相关成果发表于《管理世界》，可以为推进跨部门数据共享提供启示。
一、研究介绍
本文根据地方跨部门数据共享现象观察及已有研究基础提出两大思考：第一，从技术采纳及其效果维度来看，一些地方前期“轰轰烈烈”开始建设的大数据平台，最后因无法实时更新数据而陷入“僵尸”状态，数据共享并没有达成预期效果，甚至成为一种“装饰”。新兴数字技术存在强大技术机理，已有研究提出新兴数字技术的采纳有助于推动跨部门数据共享，但为何实践中对其采纳程度及采纳效果会呈现较大异质性？换言之，为什么技术的理想功效与现实效用间存在反差？第二，从治理方式及其效果维度来看，为应对数据共享障碍，多地纷纷建立数据局/数据管理局等相关数据治理机构来推动数据的集中治理，但一个普遍现象却是，在数据治理机构建立初期甚至很长一段时间内，都面临着共同的困境：各数源部门积极性难以调动，实际能获取和管理的数据情况不容乐观，跨部门数据共享效果并未实现理想预期。由此可见，数据共享效果并不会直接因集中式数据治理机构的建立而得到改善。然而，更进一步的观察发现，这一情况也有例外：随着实践的深入，一些地方数据治理机构对上述困境实现了较为有效的突破，数据共享工作崭露头角。在改变治理方式之后（比如数据治理机构的建立），为什么数据共享会面临共同的困境？面对这一共同困境，为何有的地方可以实现困境突破，这一突破背后的核心动力机制是什么？
据此，本文提出了核心两问：其一，关于技术之问，为什么用于推进数据共享的新兴数字技术采纳程度及功效存在异质性，数字技术采纳行为的应用效果何以提升？其二，关于治理之问，影响数据共享效果的治理梗阻为何存在，何以化解？为有效回答上述研究问题，需植根于中国情境来展开具体分析。在中国纵横交错的行政管理体制下，政府部门存在着条块分割的组织结构特征。跨部门数据共享不仅涉及同级政府不同职能部门间的数据共享，还涉及协调中央到地方的相同职能部门在不同层级间的数据共享。跨部门数据共享是技术和部门互动的结果，本质是一种包含技术采纳行为和组织结构特征要素的组织学研究。因此，探讨跨部门数据共享背后的“技术采纳行为—组织结构特征”双重逻辑关系就尤显必要。具体而言，条块分割的组织结构特征如何影响用于推进数据共享的新兴数字技术采纳行为，反之，后者又如何对前者产生影响？在上述互动过程中，数据治理方式和数据共享动机扮演何种角色？以上要素如何共同作用来影响数据共享效果？
为回答上述研究问题，本文采取演绎式研究思路，以奥利科夫斯基的技术结构化理论为基础展开研究。与此同时，在结合中国跨部门数据共享具体情境的考虑下，本文将数据治理方式和数据共享动机纳入分析，提出跨部门数据共享的“技术采纳—组织结构”循环互动分析框架，并选取兼顾案例典型性和数据可得性的浙江省m区数据共享实践作为研究案例，深入剖析影响数据共享效果演变的作用机制。具体而言，研究团队进行了长达3年的数据收集，其中包括预调研、历时8个月的参与式观察、持续追踪等多种方式，共累计访谈112人次，整理访谈记录60余万字。研究详细描述了浙江省m区自1987年至2023年的数据治理方式演化、数据共享动机转变、数据共享效果提升的过程，并将m区数据共享演进历程划分为4个具有显著特征的阶段，分别是“分散治理—弱动机”阶段（1987~2012 年）、“多头治理—强弱动机并存”阶段（2013~2018年）、“集中治理—弱动机”阶段（2019年1 月~2020 年 7 月）、“集中治理—强动机”阶段（2020年8月~2023年9月），分阶段对新兴数字技术采纳行为与条块分割组织结构特征的互动过程进行深入分析，探讨数据治理方式、数据共享动机在各个阶段中对互动过程及互动结果带来的影响。
二、研究结论
研究发现，在政府跨部门数据共享实践中，服务于数据共享的新兴数字技术采纳行为和中国情境下的条块分割组织结构特征间存在“制约—调适”的双向循环互动作用。条块分割的组织结构特征在一定程度上会形成对新兴数字技术采纳行为的“制约”，而后者亦可使前者带来的壁垒影响得以“调适”，最终互动结果影响跨部门数据共享的效果。尤为重要的是，二者互动的主导方向及限度受数据治理方式、数据共享动机两大要素的影响，并呈现阶段性演进特征。具体而言，在技术采纳和组织结构的互动中，数据治理方式和数据共享动机的不同组合对“制约—调适”互动作用具有不同的影响。当数据治理方式呈“集中治理”和数据共享动机呈“强动机”时，将促进技术采纳对组织结构的“调适”作用，减少组织结构对技术采纳的“制约”作用，因而“调适”作用占显著主导，最终使得数据共享效果显著提升。
针对技术之问，研究发现，技术采纳及应用功效存在一定的限度。针对治理之问，研究发现，提升数据共享效果的治理梗阻存在，是受条块分割组织结构特征对新兴数字技术采纳行为的“制约”作用以及数据治理方式、数据共享动机的共同作用。本研究结果彰显了推出“组合拳”的重要性。研究提出，在利用新兴数字技术促进数据共享过程中，既需要推进数据集中治理的机构变革，也需要引入激发数据共享动机的机制，进而实现“刚柔并济”。
三、研究贡献与未来拓展
在理论贡献层面，一是，本文从动态视角出发，探究了数据治理方式和数据共享动机两大要素基于“技术采纳—组织结构”互动过程对数据共享效果产生影响的作用机制，并分析了影响因素对数据共享效果产生作用的演变机制。二是，本文探究了技术结构化理论中相关主体互动过程中的主要影响要素，具体将技术结构化理论延伸至条块分割的中国政府组织结构背景下的新兴数字技术采纳情境，创新性发现了两大影响要素对互动的方向与程度的影响，实现了技术结构化理论在中国本土化应用的理论创新。具体而言，该框架的本土适用性主要表现在，第一，该框架考量了中国政府组织结构的稳定性、延续性；第二，该框架展现了中国数据治理体制机制变革的适应性、创新性；第三，该框架吸纳了中国集体行动中行动个体的复杂动机。
更进一步，未来亦可通过定量的方式证明本文所提出的理论框架或在不同省市地区间进行横向案例比对验证，还可以围绕共享数据的质量（如数据的及时性、完整性、一致性、有效性等）、数据安全保障能力等对数据共享效果进行综合评估。
四、政策启示
第一，在推进组织变革的过程中，完善各层级数据治理机构职责的明晰界定及权力的有效配置尤为关键。具体而言，需明确各层级的数据治理范畴及颗粒度，既要做好上级系统性的顶层设计，又要给予地方数据治理机构一定的自主性。例如，在国家治理日益精细化的背景下，实现数据共享应用权力的向下回流有助于促进共享数据的开发利用，因而建议完善数据从国家、省市到区县的回流和贯通机制，以区县为数据治理核心执行层级，在保证数据安全的情况下实现数据要素价值的释放。
第二，为避免进一步的数据壁垒产生，需加强全国一体化数据标准规范体系建设工作。建议由国家层面牵头制定统一的数据标准规范体系，完善基础、数据、技术、平台/工具、管理、安全和应用的标准建设，加强数据标注、申请、共享、加工、更新的规范制定，实现数据从生产到汇聚再至应用等系列环节的全流程标准化。与此同时，加强数据质量的管理，建议各地方政府探索建立一套贯穿数据全生命周期的数据质量管理机制和办法，明确治理主体的职责分工、质量考核细则及相应的奖惩措施，完善数据的更新机制，并利用人工智能等技术手段，做好数据质量的监测与预警，强化高质量数据基础设施能力建设。
第三，在数据确权的基础上，以应用为导向的数据交换共享激励机制的完善有助于推动数据共享工作的可持续发展。因而，建议以“确权—共享—应用”的激励闭环机制为策略。在国家、省级层面，完善数据资产交易和流通规则，借助区块链等技术积极推动数据确权，为地方进一步推动数据共享提供依据。在地方层面，以场景应用为导向推进数据共享，通过引入大模型等技术推动高质量政府信息化项目建设，亦可加快探索公共数据授权运营机制，避免将数据共享这一手段作为最终目标却忽略数据应用价值的“目标替代”产生。在此基础上，创新探索跨部门数据共享激励办法，加强绩效考核办法设计，可尝试将其与同年度考评挂钩，例如，高频应用的共享数据在经区块链技术确权数源部门后，可对相应部门在考核中予以加分评价。
第四，数据安全保障为数据共享过程中的扼要性工作，针对数据安全建立常态化的风险防控机制亦势在必行。例如在数据共享平台的建设及运营过程中，如何防范黑客的攻击？在数据治理及开放共享的多阶段，如何防范不同人员对于数据的滥用，如何保障核心隐私数据不被泄露？因而，不仅要在技术上加强防范，还要加强法律法规、规章制度的建设，并做好风险预警机制的设计和应急处置预案。
第五，做好技术升级和人才储备。通过政产学研的多元联动，在数据加密技术、数据增强技术等方面进行全方位的探索和储备。此外，加强公务人员的技术科普，引入专业技术人才至政府公务人员行列，如设计首席数据官或数据总监等职位，提高数据治理的效率效能，防止厂商的技术绑架。
原文链接
黄甄铭、魏娜、梁正：《跨部门数据共享源于机构变革还是动机转变？——基于浙江省m区的案例研究》，《管理世界》，2024年第5期，第87~105页。
huang zhenming, wei na, liang zheng. does cross-boundary sharing of government data stem from institutional changes or motivation shifts? a case study based on m district in zhejiang province[j]. journal of management world, 2024, 40(5): 87-105.
作者简介
黄甄铭（第一作者） 清华大学公共管理学院博士生
梁正（通讯作者） 清华大学公共管理学院教授，清华大学人工智能国际治理研究院副院长、人工智能治理研究中心主任、中国科技政策研究中心副主任
魏娜 北京邮电大学经济管理学院副教授，清华大学公共管理学院出站博士后
供稿 | 科研办